2016 年12 月19 日至25 日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議召開。會議對《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法( 草案)》進(jìn)行第二次審議，并且通過了該法律。剛剛通過的環(huán)境保護(hù)稅法第二十八條規(guī)定：本法自2018 年1 月1 日起施行。
環(huán)境保護(hù)稅確定要來了！
由“費”改“稅”
在絕大多數(shù)專家的眼中，環(huán)境保護(hù)稅法是一部由排污費制度升級而成的“綠法”。新通過的環(huán)境保護(hù)稅法以現(xiàn)行排污費制度為基礎(chǔ)，確定了環(huán)境保護(hù)稅的納稅人、課稅對象、計稅依據(jù)、稅目稅額、征收管理等，建立了一整套基本可行的制度。
近30 年來，政府主要以征收排污費的形式來督促企業(yè)減少污染物排放。1979 年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》確立了排污費制度，現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法延續(xù)了這一制度。2003 年國務(wù)院公布的《排污費征收使用管理條例》對排污費征收、使用的管理作了規(guī)定。據(jù)統(tǒng)計，2003 年至2015 年，全國累計征收排污費2116.99 億元，繳納排污費的企事業(yè)單位和個體工商戶累計500 多萬戶。2015 年，征收排污費173 億元，繳費戶數(shù)28 萬戶。
“排污費制度對于防治環(huán)境污染發(fā)揮了重要作用，但與稅收制度相比，排污費制度存在執(zhí)法剛性不足、地方支付與部門干預(yù)等問題，因此有必要進(jìn)行環(huán)境保護(hù)費改稅?！睍r任財政部部長的樓繼偉給環(huán)境保護(hù)稅法草案作說明時說。
其實，在社會輿論中由“費”改“稅”的呼聲也一直很強烈。專家們認(rèn)為，環(huán)保稅能夠從整個國家稅制結(jié)構(gòu)改革的高度推動發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)。行政收費并不足以形成高度關(guān)聯(lián)、彼此呼應(yīng)的經(jīng)濟(jì)手段，但“費”改“稅”可以徹底改變這個局面。稅收杠桿帶動起來的是一系列價格機(jī)制的變化，國家稅收結(jié)構(gòu)從整體上影響的是整個市場經(jīng)濟(jì)體制的運行。
上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院稅收系主任朱為群告訴記者，從理論上說，排污費和環(huán)保稅只是名稱不同，但作用機(jī)理相同；不過從實際操作看，環(huán)保稅的征收力度可能會比排污費更大，這將有利于遏制企業(yè)污染排放。全國人大代表、福建省環(huán)境科學(xué)研究院副院長張玉珍對排污費制度的不足深有體會：“排污費在實施過程中，行政干預(yù)比較多，存在企業(yè)少繳欠繳排污費的現(xiàn)象，而且排污費征收的標(biāo)準(zhǔn)目前還比較低?！彼J(rèn)為，通過“費”改“稅”加強對排污企業(yè)的約束很有必要，依法征稅是稅收的基本特征，征收措施更具有強制性和法律保障。
除了排污費制度本身的缺陷，由“費”改“稅”還存在著另一重必然性。
“我們認(rèn)為中國應(yīng)該是已經(jīng)啟動了邁向稅收法制化的這樣一個時代。既然我們現(xiàn)在確立了稅收法定這樣一個原則，也在立法法里面明確地提出了這樣一個原則，那么之后呢，我們就要有更好的法律，然后用更好的執(zhí)行的方法，去營造這樣一個良法善治的環(huán)境，使得我們整個稅收活動能夠在依法治稅的軌道上運行。”上海勤理律師事務(wù)所合伙人傅永輝認(rèn)為，由“費”改“稅”同時體現(xiàn)了黨的十八屆三中全會“落實稅收法定原則”的要求，表明我國稅收法制建設(shè)邁出了堅實步伐。
多排多付稅，少排少付稅
最初提出環(huán)境保護(hù)稅這一概念的是英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古，他認(rèn)為，政府可以通過征稅或者補貼的方案來糾正市場失靈的外部性，這種方案也稱為“庇古稅”方案。
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境問題日益突出，一些國家開始對“庇古稅”進(jìn)行實踐與運用。例如，芬蘭采取環(huán)保稅，全國二氧化碳的排放量已從20 世紀(jì)80 年代初的每年60 萬噸減少到幾萬噸；美國多年來堅持利用環(huán)保稅收政策促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展，取得了顯著成效，其中最明顯的例子是，雖然汽車數(shù)量不斷增加，但二氧化碳的排放量卻比20 世紀(jì)70 年代減少了80%，空氣質(zhì)量得到很大的改善。
在解釋環(huán)境保護(hù)稅的作用機(jī)理時，西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院王赟杰說：“環(huán)境保護(hù)稅之所以能夠減少污染物排放，主要是通過環(huán)境保護(hù)稅調(diào)節(jié)污染物排放者的行為來實現(xiàn)的。如果排放污染物，就要繳納環(huán)境保護(hù)稅，排放的污染物越多，承擔(dān)的稅負(fù)成本就越重；如果不排放污染物，或者在污染物排放之前采取措施對污染進(jìn)行治理，就可以少繳納或者不繳納環(huán)境保護(hù)稅，甚至可能獲得政府的額外補貼，承擔(dān)的稅負(fù)成本就較輕。這樣‘一獎一罰’，就能夠有效地調(diào)節(jié)納稅人的排污行為，最終減少污染物的排放?！?/p>
這實質(zhì)上就是環(huán)境保護(hù)部部長陳吉寧所說的“多排多付稅，少排少付稅”。2016 年兩會期間，陳吉寧在記者會上表示：“全國人大正在起草環(huán)境保護(hù)稅法，核心的目的不是為了增加稅收，是為了更好地建立一個機(jī)制，鼓勵企業(yè)少排污染物，多排多付稅，少排少付稅?！笔聦嵣?，這次環(huán)境保護(hù)稅法的立法成就最主要就表現(xiàn)在這一機(jī)制的確立和完善上。
環(huán)境保護(hù)稅法第十一條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)稅應(yīng)納稅額按照下列方法計算：（一）應(yīng)稅大氣污染物的應(yīng)納稅額為污染當(dāng)量數(shù)乘以具體適用稅額；（二）應(yīng)稅水污染物的應(yīng)納稅額為污染當(dāng)量數(shù)乘以具體適用稅額；（三）應(yīng)稅固體廢物的應(yīng)納稅額為固體廢物排放量乘以具體適用稅額；（四）應(yīng)稅噪聲的應(yīng)納稅額為超過國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的分貝數(shù)對應(yīng)的具體適用稅額。第十三條規(guī)定，納稅人排放應(yīng)稅大氣污染物或者水污染物的濃度值低于國家和地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)百分之三十的，減按百分之七十五征收環(huán)境保護(hù)稅。納稅人排放應(yīng)稅大氣污染物或者水污染物的濃度值低于國家和地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)百分之五十的，減按百分之五十征收環(huán)境保護(hù)稅……這些條款都靈敏地反映了“多排多付稅，少排少付稅”的理念，為環(huán)境保護(hù)稅法發(fā)揮加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的作用奠定了堅實的基礎(chǔ)。
還應(yīng)當(dāng)在實施的過程中不斷完善
雖然“多排多付稅，少排少付稅”的理念成了普遍的共識，但環(huán)境保護(hù)稅作為一個新增添的稅種，其有關(guān)的一些具體制度設(shè)計仍然存在著不少的爭議。許多專家認(rèn)為，這些爭議背后的問題已經(jīng)影響到了稅收應(yīng)當(dāng)遵循的公平原則和效率原則，環(huán)境保護(hù)稅法還應(yīng)當(dāng)在實施的過程中根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)發(fā)展的需求不斷地進(jìn)行完善。
比如，在課稅對象方面，環(huán)境保護(hù)稅法第三條規(guī)定，應(yīng)稅污染物是指大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲。但許多專家認(rèn)為法律規(guī)定的課稅對象范圍偏窄。王赟杰說：“環(huán)境保護(hù)稅僅僅對污染排放物征稅，沒有包括機(jī)動車輛稅以及污染產(chǎn)品稅，這本身只屬于發(fā)達(dá)國家已經(jīng)開征的環(huán)境保護(hù)稅中的一個稅目而已?！薄扒也捎昧信e法詳細(xì)列舉污染排放物的稅目本身就可能產(chǎn)生遺漏，例如污染物中沒有將放射性污染、農(nóng)藥污染、森林草原污染歸入其中。從長期來看，還應(yīng)該將污染產(chǎn)品劃入環(huán)境保護(hù)稅的征稅范圍，例如塑料薄膜、一次性用品、含磷洗衣粉、鋰電池等，這些污染性產(chǎn)品在使用的過程中都會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不可忽視的污染。而機(jī)動車輛等交通工具在使用過程中產(chǎn)生的尾氣以及造成的交通擁堵在將來也應(yīng)該被列入環(huán)境保護(hù)稅的征稅范圍?！?/p>
環(huán)境保護(hù)稅法第六條主要對環(huán)境保護(hù)稅稅目、稅額及地方稅率上浮授權(quán)作出明確規(guī)定。但許多專家認(rèn)為，目前的“稅負(fù)上浮”仍然是靜態(tài)的，沒有與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相掛鉤。對于同一個地區(qū)，隨著經(jīng)濟(jì)的演進(jìn)，顯然需要在不同階段實施不同水平的稅率。對此，比較理想的稅率原則是，要從維護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)競爭力和平衡地區(qū)間“實際稅負(fù)”水平的角度出發(fā)，對環(huán)境稅率進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。在審議法律草案時，全國人大常委會委員車光鐵說：“從法律制定情況看，此次稅費改革基本堅持了‘稅負(fù)平移’的原則，將原來排污費的征收標(biāo)準(zhǔn)作為稅率下限，雖然沒有增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，但從目前和未來情況看，這個標(biāo)準(zhǔn)同生態(tài)環(huán)境污染代價相比已明顯失衡，難以滿足企業(yè)減排激勵需要。對此，建議應(yīng)進(jìn)一步建立和完善稅率動態(tài)調(diào)整機(jī)制，分階段、分情況、分區(qū)域逐步提高稅率下限，充分發(fā)揮環(huán)保稅調(diào)節(jié)作用，切實保障生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理穩(wěn)步推進(jìn)。”
還有許多專家在進(jìn)一步增強環(huán)境保護(hù)稅稅率彈性方面有著自己的想法。全國人大常委會委員蔡昉說：“第十三條現(xiàn)在說納稅人排放的濃度如果低于國家和地方規(guī)定的污染標(biāo)準(zhǔn)30%，就給打25% 的折，繳75% 的稅。我們設(shè)想，計量是可以準(zhǔn)確進(jìn)行的，因為這里已經(jīng)講到30%、75%、50% 這些精準(zhǔn)百分比。如果準(zhǔn)確計量的話，為什么不干脆規(guī)定低于國家和地方標(biāo)準(zhǔn)百分之多少就相應(yīng)得到百分之多少的稅收優(yōu)惠，10% 就得到10%的優(yōu)惠，20% 就得到20% 的優(yōu)惠，70% 也可以得到70% 的優(yōu)惠，這樣就完全對應(yīng)了。原因是企業(yè)如果想減少排放或者低于國家和地方的標(biāo)準(zhǔn)是要付出成本的。企業(yè)是理性的，如果幾種不同的排放標(biāo)準(zhǔn)對應(yīng)的是一個不變的激勵，在正常的情況下，企業(yè)一定會選擇僅僅低于排放標(biāo)準(zhǔn)30%，不要低于排放標(biāo)準(zhǔn)40%，也不要到49%，除非他能達(dá)到50%。所以，可能現(xiàn)在規(guī)定的激勵效果反而導(dǎo)致了一部分企業(yè)就選擇在30% 那個水平了，在能夠達(dá)到50% 之前就不再努力?！?/p>